Presupuesto General de la Nación 2027: Análisis de la Reformulación Fiscal en Colombia

El presente artículo expone, bajo criterios estrictamente técnicos, las características del Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación (PGN) para la vigencia fiscal 2027, examinando la transición entre la propuesta radicada inicialmente ante el Congreso de la República el 29 de julio de 2026 y el proyecto reformulado presentado en agosto de 2026 por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dicho ajuste se fundamenta en las disposiciones de los artículos 55, 76, 77 y 115 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto Ley 111 de 1996, marco legal que faculta la adecuación del articulado y el monto presupuestal con el fin de asegurar una correspondencia estricta entre las apropiaciones de gasto y las fuentes ciertas de financiamiento, salvaguardando los principios de universalidad, coherencia macroeconómica y sostenibilidad de las finanzas públicas.

En este marco comparativo, la reformulación presupuestal responde a dos decisiones técnicas determinantes: por un lado, el reconocimiento formal y la incorporación integral de presiones de gasto ineludibles que presentaban subestimación en la radicación inicial —abarcando el aseguramiento en salud, el régimen pensional, los subsidios tarifarios de energía y gas, las transferencias a las universidades públicas, las obligaciones del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) y la atención de la emergencia sísmica al amparo del Decreto 1261 de 2026—; y, por el otro, la exclusión estricta de ingresos contingentes cuya obtención dependía de trámites legislativos futuros no perfeccionados, consolidando un aforo sustentado exclusivamente en recursos efectivamente disponibles y en la capacidad de endeudamiento del Estado.

Para entender de mejor forma como es la variación dentro de los dos momentos enunciados anteriormente, se hace necesario una comparación más gráfica:

La reformulación del Presupuesto General de la Nación incorporó una actualización integral de su marco macroeconómico de referencia con el propósito de alinear las bases gravables de recaudo y los costos indexados del gasto público a parámetros de estricta prudencia fiscal. Bajo esta orientación técnica, la proyección de inflación para el cierre de 2026 se elevó de 6,0% a 6,6% (manteniendo una estimación de 4,4% para la vigencia 2027), al tiempo que la previsión de crecimiento real del PIB para 2027 se ajustó a la baja de 2,2% a 1,8%, con un avance nominal del 5,6% equivalente a $2.124 billones. Dicho ajuste responde a la moderación proyectada en la demanda agregada, a la reducción de la contribución del gasto público en la actividad económica y a la absorción del impacto productivo derivado del sismo del 10 de agosto. Complementariamente, el escenario incorpora una tasa de cambio promedio proyectada en $3.361 COP/USD, un déficit de cuenta corriente del 2,3% del PIB y una desaceleración en el ritmo de importaciones al 2,3% anual, premisas cuantitativas que permiten acotar las estimaciones de tributos asociados al comercio exterior y proyectar de manera sostenible las obligaciones salariales, pensionales y contractuales a cargo del Estado.

En el marco de los supuestos macro-fiscales, la reformulación del PGN 2027 se articula como parte de una estrategia estructural orientada a estabilizar la deuda neta del Gobierno Nacional Central por debajo del límite legal del 71% del PIB proyectada en 66,2% para 2027 y avanzar gradualmente hacia el ancla del 55% del PIB. Bajo la metodología de la regla fiscal, el balance primario neto estructural permitido para 2027 se sitúa en 0,2% del PIB tras descontar los ciclos económico y petrolero; no obstante, el sinceramiento pleno de las obligaciones y la exclusión de recursos inciertos sitúan el balance primario en -4,5% del PIB y el déficit fiscal total en -9,4% del PIB, ampliando la desviación frente a la meta paramétrica a 4,7 puntos porcentuales del PIB en el último año de vigencia de la cláusula de escape. Con el fin de mitigar este desvío y asegurar que en 2028 se retome la senda paramétrica ordinaria, el impacto de la reformulación presupuestal exige la complementariedad de una Ley de Ajuste Fiscal para reducir el déficit primario en 2,2 puntos del PIB, evitando que la postergación de reformas estructurales en ingresos y gastos comprometa el margen de maniobra fiscal del Estado en el mediano plazo.

Por otro lado, el presupuesto de gastos para 2027 asciende a $634,95 billones (29,9% del PIB), distribuyéndose funcionalmente en tres grandes componentes: Funcionamiento, Servicio de la Deuda e Inversión.

Dentro de la estructura global del gasto para la vigencia fiscal 2027, el presupuesto de funcionamiento se consolida como el componente predominante del Presupuesto General de la Nación al alcanzar $392,56 billones equivalente al 18,5% del PIB y al 61,8% del aforo total, lo que representa un incremento nominal agregado del 7,29%, $26,66 billones frente a la apropiación propuesta inicialmente $365,90 billones. Este comportamiento obedece principalmente a la alta inflexibilidad jurídica del gasto público, en donde el rubro de transferencias explica el 75,8% del total de funcionamiento $297,57 billones, con un crecimiento del 8,74%. Dichas asignaciones corresponden a obligaciones de rango constitucional y legal de ineludible cumplimiento, destinadas a financiar el Sistema General de Participaciones —SGP— ($96,12 billones), el pago de mesadas pensionales, $96,00 billones, incluyendo Colpensiones y el FOMAG, el aseguramiento integral en salud, los subsidios a los servicios públicos de energía y gas, y las transferencias a las instituciones de educación superior pública.

Dentro de la estructura global del gasto para la vigencia fiscal 2027, el presupuesto de funcionamiento se consolida como el componente predominante del Presupuesto General de la Nación al alcanzar $392,56 billones (equivalente al 18,5% del PIB y al 61,8% del aforo total), lo que representa un incremento nominal agregado del 7,29% (+$26,66 billones) frente a la apropiación de 2026 ($365,90 billones). Este comportamiento obedece principalmente a la alta inflexibilidad jurídica del gasto público, en donde el rubro de transferencias explica el 75,8% del total de funcionamiento ($297,57 billones, con un crecimiento del 8,74%). Dichas asignaciones corresponden a obligaciones de rango constitucional y legal de ineludible cumplimiento, destinadas a financiar el Sistema General de Participaciones —SGP— ($96,12 billones), el pago de mesadas pensionales ($96,00 billones, incluyendo Colpensiones y el FOMAG), el aseguramiento integral en salud, los subsidios a los servicios públicos de energía y gas, y las transferencias a las instituciones de educación superior pública.

Paralelamente, la distribución institucional del gasto operativo refleja una dualidad técnica entre el sostenimiento de las capacidades básicas del Estado y la implementación de una estricta política de austeridad en los rubros con margen de gestión. Por un lado, los gastos de personal se aforan en $72,29 billones (+8,21% frente a 2026) para cubrir el costo salarial y prestacional de un universo de 1.143.495 cargos públicos del orden nacional y territorial —destacando $15,66 billones en la Rama Ejecutiva central y descentralizada y una fuerte concentración en el pie de fuerza del sector defensa, seguridad y justicia, así como en las plantas docentes financiadas vía transferencias—. Por otro lado, como mecanismo compensatorio para reasignar espacio fiscal hacia estas obligaciones ineludibles, el proyecto aplica una contracción del -13,84% en la Adquisición de Bienes y Servicios, descendiendo de $20,76 a $17,88 billones. Dicha medida recae de manera transversal sobre los gastos de funcionamiento operacional, restringiendo la contratación de servicios de apoyo a la gestión, viáticos, consultorías, esquemas de transporte y suministros administrativos.

A continuación, se presentan las asignaciones institucionales discriminadas por sectores representativo, detallando sus variaciones nominales y porcentuales entre el proyecto de Ley PGN radicado en julio y el Proyecto PGN radicado en agosto:

Detalle del gasto de funcionamiento y gestión en el sector defensa y seguridad

Al evaluar la distribución del gasto de funcionamiento institucional, el proyecto presupuestal evidencia una estricta política de priorización que aplica recortes significativos sobre gastos operacionales discrecionales y depura partidas temporales sin afectar el núcleo misional del Estado. En este bloque de ajustes drásticos destaca la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), que experimenta una contracción del -71,3% (al pasar de $2.624 a $754 miles de millones; una reducción neta de -$1.870 mm) debido a la reconfiguración operativa y la contención de contratos de administración delegada, seguida por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE – Gestión General), cuyo presupuesto se reduce un -35,9% (de $1.406 a $901 mm; -$505 mm) en estricta observancia de los lineamientos de austeridad en apoyo logístico, comisiones y consultorías. En una línea similar, las asignaciones para el sector defensa gestionadas por el Ministerio de Hacienda caen un -28,4% (de $1.736 a $1.242 miles de millones; -$494 mm) por cuenta del traslado directo de partidas hacia las fuerzas ejecutoras y la liquidación de partidas contingentes, al tiempo que rubros transitorios en dependencias como el Ministerio del Trabajo o el Fondo Rotatorio de la Registraduría registran disminuciones de hasta el -100% y -61% al extinguirse programas extraordinarios no recurrentes del ejercicio anterior.

Finalmente, las entidades que registran aumentos súbitos o de mayor cuantía justifican su comportamiento en presiones legales inflexibles, la gestión de emergencias o una mayor capacidad de generación de ingresos propios. En el frente de respuesta a desastres y contingencias climáticas, la Defensa Civil Colombiana crece un +47,9% (de $51 a $75 miles de millones) para robustecer sus capacidades operativas y de socorro. Paralelamente, el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores incrementa su presupuesto con recursos propios en un +35,5% (y +10,7% global al situarse en $980 miles de millones) impulsado por el mayor dinamismo en la expedición de pasaportes y visados, mientras que la Superintendencia de Notariado y Registro crece un +24,6% (de $898 a $1.120 miles de millones) apalancada en sus propios derechos de registro e ingresos notariales. Por último, en el sector de defensa y seguridad social, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) repunta un +26,3% (de $431 a $544 miles de millones) para asegurar la nómina pensional, y la Gestión Central del Ministerio de Defensa Nacional se expande un +23,8% (de $22.503 a $27.849 miles de millones, sumando +$5.346 mm) al concentrar el 91,6% del presupuesto del sector para garantizar la actualización salarial de la tropa, la incorporación de soldados profesionales y el abastecimiento operacional de la Fuerza Pública.

Estructura de Ingresos y Fuentes de Financiación

La reformulación ajustó el aforo total a $634,95 billones, desagregado entre los recursos del Presupuesto Nacional y los ingresos propios de los Establecimientos Públicos de la siguiente forma:

En el proyecto inicial, se incorporó un vacío financiero de $30,2 billones condicionado a una Ley de Financiamiento cuya iniciativa paralela sólo proyectaba un recaudo de $21,9 billones, dejando un saldo descubierto no respaldado de $8,3 billones (0,4% del PIB). El proyecto reformulado eliminó dicho monto contingente. Según el último documento radicado en el legislativo para su estudio, al sincerar el gasto primario a $479,5 billones y actualizar la carga de intereses de deuda a 4,9% del PIB, el déficit del Gobierno Nacional Central se proyecta técnicamente en -9,4% del PIB. El presupuesto de apropiaciones fue convertido y homologado al estándar de caja del Plan Financiero, deduciendo operaciones sin situación de fondos y amortizaciones, lo que arroja un presupuesto de gasto primario efectivo de $479,5 billones.

Por otro lado, los ingresos tributarios al ser un eje crítico en la formulación presupuestal, dado que estos tienen un peso porcentual de 99,7% de los ingresos corrientes de la Nación y a su vez delimitan de forma directa el margen de maniobra fiscal y la postura macroeconómica del Gobierno, se hace necesario detallarlos de forma desagregada. En este sentido, la corrección técnica a la baja de $40,93 billones frente a las proyecciones iniciales pone de manifiesto cómo la evolución del recaudo en rubros determinantes —como la renta corporativa, los tributos al comercio exterior y los impuestos al consumo— condiciona las decisiones gubernamentales: ante una menor capacidad de generación inercial de ingresos, el Ejecutivo se ve obligado a restringir el gasto operativo discrecional, incrementar la dependencia temporal de los recursos de capital y orientar su gestión hacia la eficiencia de fiscalización en la DIAN y la búsqueda de reformas estructurales que garanticen la sostenibilidad de las cuentas públicas.

Al examinar el comportamiento global de las cifras, la proyección de ingresos tributarios del Gobierno Nacional Central refleja una corrección técnica a la baja del -12,07% (una reducción de $40,93 billones al pasar de $339.097 a $298.170 miles de millones), lo que sitúa su participación esperada en el 14,0% del PIB frente al 15,9% contemplado en las estimaciones iniciales. Esta variación es absorbida casi en su totalidad por los tributos administrados por la DIAN (-12,12%) y se explica principalmente por el repliegue en la tributación directa, la cual disminuye 1,4 puntos porcentuales del PIB al ubicarse en 6,8% del PIB con $143,95 billones aforados. Dicho ajuste obedece a la normalización de la base gravable tras la exclusión de medidas extraordinarias del año anterior y a una estimación más prudente sobre el impuesto de renta y complementarios ($138,53 billones) y el impuesto al patrimonio ($1,33 billones).

Por su parte, los impuestos indirectos registran una moderación menor de 0,2 puntos porcentuales del PIB (alcanzando el 5,2% del PIB y $154,22 billones), evidenciando comportamientos dispares entre sus componentes: mientras el IVA externo se contrae en 0,5 puntos del PIB por el menor ritmo importador y el impuesto al carbono retrocede un -62,85% ($227 miles de millones), el impuesto de timbre repunta un +131,00% ($642 miles de millones) y los impuestos saludables consolidan un aporte de $2,9 billones. Al integrar los recursos propios recaudados por los establecimientos públicos ($7,89 billones), la tributación total consolidada del Estado asciende a $311,89 billones +2,50% frente al aforo base de 2026.

Más allá del balance cuantitativo de ingresos y apropiaciones, el articulado normativo del Proyecto de Ley reformulado del Presupuesto General de la Nación 2027 integra un conjunto de disposiciones sustantivas y procedimentales orientadas a la optimización de la liquidez estatal y al saneamiento de pasivos públicos. En el ámbito de tesorería y crédito público, el articulado faculta a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional para ordenar el reintegro forzoso a la Unidad de Caja de los excedentes de liquidez que permanezcan ociosos en fondos, fiducias y patrimonios autónomos (artículo 80), autoriza al Ministerio de Hacienda para realizar cruces de cuentas interinstitucionales que extingan obligaciones mutuas sin requerir operación presupuestal formal (artículo 79), y permite la redención anticipada de títulos de deuda pública del portafolio nacional para mejorar el perfil de vencimientos y generar ahorros en el servicio de la deuda (artículo 83). Complementariamente, se autoriza la emisión de títulos y bonos de deuda en condiciones de mercado para sanear acreencias históricas de cesantías universitarias, bonos pensionales y obligaciones de la ANI y el INVIAS derivadas de fallos y conciliaciones hasta por $500.000 millones (artículo 60), al tiempo que se asegura la provisión para nóminas de retiro mediante reservas con saldos no ejecutados al cierre de 2026 (artículo 30).

En el frente social y territorial, el articulado consagra salvaguardas directas para el cumplimiento de órdenes judiciales, la protección de derechos y la autonomía de entidades descentralizadas. La norma eleva a título de gasto prevalente las asignaciones destinadas a superar el estado de cosas inconstitucional en favor de la niñez del pueblo Wayúu conforme a la Sentencia T-302 de 2017 (artículo 76), garantiza recursos a través del Ministerio de Vivienda para financiar costos de manejo de residuos sólidos en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (artículo 75), y establece el reintegro de una catorceava (1/14) parte de los recursos del SGP adeudados históricamente al FONPET con motivo de la emergencia del Decreto Legislativo 444 de 2020 (artículo 81). De igual manera, se protegen las transferencias de las universidades públicas exonerándolas de radicar anteproyecto para la vigencia 2028 (artículo 72) y se autoriza el uso de las últimas doceavas del SGP Educación de 2026 para pagar pasivos laborales y cotizaciones al FOMAG (artículo 73).

Desde una perspectiva jurídica y técnica, la redacción de este articulado definitivo plantea debates respecto a los límites de las competencias administrativas frente al principio de legalidad y especialización del gasto consagrado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). En particular, la facultad otorgada al Ministerio de Hacienda para reclasificar partidas mediante resolución cuando se considere que quedaron ubicadas en programas o subprogramas no acordes con su naturaleza (artículo 21), así como la habilitación para efectuar pagos bajo la figura de «Pasivos Exigibles – Vigencias Expiradas» sin que medie disponibilidad o registro presupuestal previo cuando se trate de obligaciones legales (artículo 49) y las compensaciones sin afectación presupuestal (artículos 41, 60 y 79), suscitan análisis doctrinales frente a los artículos 79 y 80 del Estatuto Orgánico. Conforme al marco presupuestal, cualquier alteración material de apropiaciones o flexibilización de requisitos de ejecución exige una interpretación rigurosa que garantice la primacía de las competencias del Congreso de la República en la fijación de las partidas presupuestales.

El sinceramiento fiscal propuesto en el proyecto de Presupuesto General de la Nación para 2027 reformulado evidencia con claridad técnica que el equilibrio financiero del Estado no puede depender de manera prolongada de la ampliación del crédito público. Si bien el incremento del endeudamiento neto al 7,3% del PIB y una asignación para el servicio de la deuda que alcanza los $155,4 billones actúan como un puente financiero indispensable para cubrir obligaciones que fueron omitidas y atender emergencias sobrevenidas, esta senda de apalancamiento incrementa la rigidez del gasto y restringe la capacidad de respuesta ante choques exógenos. Por consiguiente, asegurar el retorno ordenado a los parámetros de la regla fiscal hacia 2028 requiere que las medidas de contención del gasto se complementen de forma ineludible con una agenda tributaria estructural, capaz de generar ingresos permanentes equivalentes al 1,4% del PIB y corregir el déficit primario sin sacrificar la inversión pública orientada al desarrollo territorial y productivo.

En este escenario de deliberación legislativa, la discusión impositiva enfrenta el reto de balancear la progresividad con la atracción de capital, particularmente frente al debate sobre la eventual eliminación o flexibilización del impuesto al patrimonio. Dado que este tributo aporta actualmente $1,33 billones y respalda apropiaciones con destinación específica como la inversión en el sector agropecuario ($657 miles de millones), cualquier modificación en su régimen debe estar estrictamente condicionada a la creación de mecanismos sustitutos de recaudo de base amplia, ciertos y neutrales, que eviten abrir nuevas brechas de financiamiento sectorial. La sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo dependerá, en definitiva, de superar la dependencia hacia mecanismos tributarios transitorios o extraordinarios y consolidar una estructura rentística predecible y eficiente, alineada con la capacidad real de crecimiento de la economía nacional.

Bibliografía

Cámara de Representantes de Colombia. (2026). Proposición de devolución del Proyecto de Ley No. 152 de 2026 Cámara, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscaldel 1 de enero al 31 de diciembre de 2027. Congreso de la República de Colombia.

Comité Autónomo de la Regla Fiscal. (2026, 10 de agosto).  Comunicado No. 33:Pronunciamiento sobre el Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2027 y el Marco Fiscal de Mediano Plazo. CARF.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2026a). Anexo al Mensaje Presidencial:Reformulación del Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación 2027. Dirección General del Presupuesto Público Nacional.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2026b). Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación 2027: Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2027. República de Colombia.

Presidencia de la República de Colombia. (1996, 15 de enero). Decreto 111 de 1996: Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Diario Oficial No. 42.692.